Δεν ήταν απλώς "μαθητευόμενοι μάγοι" αλλά προκάλεσαν ωφέλειες σε συμφέροντα και ζημιά για τη χώρα. Άλλοι συνειδητά και άλλοι από αδικαιολόγητη άγνοια.
Αυτές τις μέρες έχει τεθεί σε δημόσια ηλεκτρονική διαβούλευση, το σχέδιο νόμου του Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής με τίτλο: «Έποπτική Μονάδα Ασφάλειας Λιμένων και Πλοίων και άλλες διατάξεις».
Η υπό διαμόρφωση λοιπόν αυτή «Εποπτική Μονάδα Ασφάλειας Λιμένων και Πλοίων» (ΕΜΑΛΠ) έρχεται να καλύψει —ή μάλλον επιχειρεί να θεραπεύσει— ένα τραύμα που η ίδια η κυβέρνηση προκάλεσε το 2020, όταν, με τροπολογία του τότε υπουργού κου Πλακιωτάκη, καταργήθηκε η Δημόσια Αρχή Λιμένων (ΔΑΛ).
Εκείνη η άκριτη επιλογή άφησε ένα θεσμικό κενό στη αρχιτεκτονική διακυβέρνησης του λιμενικού συστήματος της χώρας, αποδυναμώνοντας τις δικλίδες ελέγχου, ρύθμισης και εποπτείας μιας αγοράς στρατηγικής σημασίας για την οικονομία, τη γεωπολιτική και την εθνική ασφάλεια.
Η ακολουθία των γεγονότων —κατάργηση της ΔΑΛ, υποβάθμιση της Ρυθμιστικής Αρχής Λιμένων (ΡΑΛ), παραίτηση ικανών και έμπειρων μελών της, καθυστερημένη και σιωπηλή αναγνώριση του λάθους από την κυβέρνηση το 2024 και επανασύσταση ενός νέου φορέα σήμερα— συνιστά ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα του ελληνικού θεσμικού «ράβε-ξήλωνε».
Το ερώτημα που προκύπτει δεν είναι απλώς αν η ΕΜΑΛΠ είναι χρήσιμη. Προφανώς και θα είναι αν αποτελεί πραγματική επιλογή ορθολογικής διόρθωσης ενός λάθους. Το θέμα είναι αν επιχειρείται να καλυφθεί το κενό που δημιουργήθηκε με την κατάργηση της ΔΑΛ και την υποβάθμιση αρμοδιοτήτων της ΡΑΛ φτιάχνοντας ένα όργανο (ΕΜΑΛΠ) με ασφυκτικό βαθμό κομματικού και κυβερνητικού ελέγχου, εις βάρους της δημιουργικής θεσμικής ανεξαρτησίας των μελών του.
Το αρχικό λάθος και η καθυστερημένη παραδοχή
Η κατάργηση της ΔΑΛ το 2020 από τον τότε υπουργό κ. Πλακιωτάκη έγινε χωρίς θεσμική προετοιμασία και χωρίς να υπάρξει ισοδύναμο υποκατάστατο. Η Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων (ΡΑΛ), που θα μπορούσε να αναλάβει έναν πιο κεντρικό ρυθμιστικό ρόλο, όχι μόνο δεν ενισχύθηκε αλλά υποβαθμίστηκε στη συνέχεια, το 2022, τόσο λειτουργικά όσο και θεσμικά. Αυτό προκάλεσε λειτουργική αδράνειά της σε μια φάση ωριμότητάς της στο ρυθμιστικό της ρόλο και, τελικά, παραιτήσεις έμπειρων τεχνοκρατών μελών της που, από την έναρξη της λειτουργίας της, στήριξαν το έργο της Αρχής.
Το μήνυμα τότε ήταν ξεκάθαρο: η χώρα αποδυνάμωνε έναν από τους ελάχιστους θεσμούς με σχετική και αναγκαία τεχνογνωσία στη ρύθμιση και εποπτεία της λιμενικής αγοράς.
Δεν είναι τυχαίο ότι τον Νοέμβριο του 2024 ο επόμενος υπουργός Ναυτιλίας κ. Στυλιανίδης, ενημέρωσε το Υπουργικό Συμβούλιο για την ανάγκη επανίδρυσης “εποπτικού φορέα”, ουσιαστικά στα πρότυπα της ΔΑΛ, υπό την αρχική ονομασία «Εποπτική Αρχή Λιμένων» (ΕΑΛ). Η διαπίστωση του λάθους ήταν ξεκάθαρη. Αλλά η αναγκαία αυτή θεσμική διόρθωση ήδη έχει καθυστερήσει από τότε που καταγράφηκε στο υπουργικό όργανο ήδη έναν χρόνο.
Δημιουργείται λοιπόν εύλογη αμφιβολία: η ΕΜΑΛΠ που προτείνεται σήμερα από την κυβέρνηση είναι προϊόν ενός ώριμου σχεδιασμού ή ακόμη μια εξαναγκαστική επιλογή διαχείρισης διοικητικών ανεπαρκειών του σχετικού υπουργείου;
Ποιες είναι οι “καλές πρακτικές”, από άλλα κράτη και σε κάθε περίπτωση από ευρωπαϊκά, που τις αξιοποιούν ώστε να τις προσαρμόσουν στην ελληνική περίπτωση;
Η σύσταση της ΕΜΑΛΠ: ένας θεσμός με ορθή στόχευση αλλά προβληματική αρχιτεκτονική
Η νέα ΕΜΑΛΠ, όπως παρουσιάζεται στο σχέδιο νόμου, φέρεται να έχει μεταξύ άλλων τις ακόλουθε σημαντικές αρμοδιότητες:
- έλεγχο συμβάσεων παραχώρησης,
- εποπτεία υποπαραχωρήσεων,
- επιβολή κυρώσεων,
- αξιολόγηση της συμμόρφωσης των λιμενικών δομών, μέσω δεικτών,
- δημιουργία ετήσιων εκθέσεων,
- βελτίωση της ασφάλειας λιμένων και πλοίων,
- συνεργασία με διεθνείς οργανισμούς.
Στην πράξη, αυτά είναι απαραίτητα εργαλεία. Η εποπτεία των λιμένων στην εποχή της ψηφιακής ναυτιλίας, των γεωπολιτικών ανακατατάξεων, των επενδύσεων τρίτων χωρών εκτός Ευρώπης στην χώρα (αλλά και στην Ευρώπη) και της αυξημένης έντασης στην επίδραση και τελικά έλεγχο στις εφοδιαστικές αλυσίδες δεν μπορεί να λειτουργεί χωρίς θεσμούς που συνδυάζουν τεχνογνωσία, ανεξαρτησία και προπάντων σταθερότητα.
Και εδώ αρχίζουν τα δύσκολα.
Διότι το θεσμικό DNA της ΕΜΑΛΠ είναι κάθε άλλο παρά ανεξάρτητο. Η σύνθεση του Διοικητικού Συμβουλίου της, σε αντίθεση με την παλαιά ΔΑΛ, αλλά και την κουτσουρεμένων δραστηριοτήτων ΡΑΛ, είναι κατά βάση κυβερνητικά διορισμένη, με τον αρμόδιο υπουργό να έχει την αποφασιστική επιρροή. Στην πράξη, αυτό περιορίζει την ικανότητα της ΕΜΑΛΠ να λειτουργήσει ως ουδέτερος ρυθμιστής και όχι ως υπηρεσιακή επέκταση του ίδιου του Υπουργείου Ναυτιλίας.
Πώς μπορεί ένας φορέας να ελέγχει αποτελεσματικά τις συμβάσεις παραχώρησης — πολλές εκ των οποίων αποτελούν πεδία έντονης πολιτικής τριβής — όταν η διοίκησή του ορίζεται από τον ελεγχόμενο;
Η διαφορά με το προηγούμενο καθεστώς της ΔΑΛ είναι ουσιαστική: εκεί υπήρχαν διαδικασίες επιλογής, διαφάνειας και θεσμικών αντιβάρων. Σήμερα, με την πρόταση αυτή της κυβέρνησης στο σχέδιο νόμου, η συγκέντρωση στην εκτελεστική εξουσία αυξάνεται και γίνεται ασφυκτική εις βάρος της αντικειμενικότητας και της ανεξαρτησίας από συμφέροντα και μικροπολιτικές σκοπιμότητες κομματικού επιπέδου.
Η ΡΑΛ: από την υποβάθμιση στην αναγκαία επιστροφή στο προσκήνιο
Αν θέλουμε μια σοβαρή αρχιτεκτονική διακυβέρνησης του ελληνικού λιμενικού συστήματος, τότε καμία ΕΜΑΛΠ, όσο ισχυρή και αν γίνει, δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον ρόλο μιας ανεξάρτητης ΡΑΛ.
Η ΡΑΛ μπορεί να αποτελέσει τον μόνο αμιγώς ρυθμιστικό φορέα με εμπειρία, τεχνογνωσία και θεσμική μνήμη. Το σημαντικότερο: είναι το θεσμικό αντίβαρο που μπορεί να ελέγξει αποφάσεις άλλων αρχών, να εξετάζει ενδικοφανείς προσφυγές, να αξιολογεί την τήρηση των συμβάσεων και να παρεμβαίνει όταν οι κανόνες της αγοράς παραβιάζονται.
Η αναβάθμιση της ΡΑΛ δεν είναι απλώς θέμα διοικητικής πληρότητας. Είναι στρατηγική ανάγκη για πέντε λόγους:
1. Οι γεωστρατηγικές εξελίξεις αυξάνουν την αξία των λιμανιών
Η Ανατολική Μεσόγειος αλλάζει. Ο πόλεμος στην Ουκρανία, η αναδιάταξη των θαλάσσιων διαδρομών, η ενίσχυση της Κίνας και των επενδύσεών της στην Ευρώπη, οι κρίσεις στην Ερυθρά Θάλασσα — όλα αυτά μετατρέπουν τα λιμάνια σε κόμβους ισχύος, όχι σε απλές πύλες εμπορίου. Δεν είναι δηλαδή Real Estate, όπως τα είχε αντιληφθεί το αλήστου μνήμης ΤΑΣΙΠΕΔ που κρύφτηκε πλέον μέσα στο ΥπερΤαμείο, με τις ακατανόητες διεθνώς επιλογές του για τη λιμενική βιομηχανία της χώρας.
Σε αυτό το περιβάλλον, η Ελλάδα χρειάζεται έναν πραγματικά ανεξάρτητο ρυθμιστή.
2. Οι συμβάσεις παραχώρησης έχουν γίνει πιο περίπλοκες
Με τα λιμάνια του Πειραιά, της Θεσσαλονίκης, Ηγουμενίτσας, Ηρακλείου και των επόμενων που βρίσκονται σε διαγωνιστική διαδικασία παραχώρησης, να έχουν ιδιώτες επενδυτές, οι συμβάσεις έχουν αυξημένη πολυπλοκότητα και απαιτούν τεχνοκρατικό έλεγχο.
Η ΡΑΛ είναι ο μόνος φορέας που μπορεί και πρέπει να έχει τις λειτουργικές προϋποθέσεις για να διαθέτει την ικανότητα για αυτή τη ανάγκη.
3. Η Ευρωπαϊκή Ένωση απαιτεί διαφάνεια και ανεξαρτησία
Ο Κανονισμός 2017/352 δεν είναι τυπικό χαρτί. Είναι σαφής ως προς την ανάγκη διαφάνειας, οικονομικού ελέγχου και ανεξαρτησίας των εποπτικών φορέων.
Η Ελλάδα δεν μπορεί να εμφανίζεται ως χώρα που πρώτα φτιάχνει ένα θεσμό, μετά τον καταργεί, μετά τον ξαναφτιάχνει κάποιον άλλο με διαφορετικό όνομα και χαρακτηριστικά και με ανύπαρκτη ανεξαρτησία.
4. Η ΡΑΛ έχει ανθρώπινο κεφάλαιο που δεν πρέπει να χαθεί ξανά
Οι παραιτήσεις στελεχών της μετά το 2020 ήταν καμπανάκι κινδύνου.
Η τεχνογνωσία τους δεν οικοδομείται από τη μια μέρα στην άλλη.
Η επαναφορά της ΡΑΛ στο προηγούμενο καθεστώς λειτουργίας της θα επιτρέψει την δυνατότητα να αξιοποιηθούν τεχνοκράτες που γνωρίζουν, σε θεωρητικό αλλά και σε λειτουργικό επίπεδο, περισσότερο την αγορά.
5. Μόνο ένα σύστημα δύο ισχυρών θεσμών εξασφαλίζει ισορροπία
Στις ώριμες λιμενικές οικονομίες υπάρχουν δύο πυλώνες:
- ένας ανεξάρτητος εποπτικός φορέας (τύπου ΔΑΛ ας τον ονομάσουμε σήμερα ΕΜΑΛΠ, αλλά ανεξάρτητος),
- και ένας ρυθμιστής (όπως πρέπει να είναι η ΡΑΛ, ως ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή).
Ο ένας ελέγχει τη συμμόρφωση και την ασφάλεια.
Ο άλλος ελέγχει την αγορά, τους παρόχους υπηρεσιών και τις συμβάσεις.
Κανένας δεν πρέπει να λειτουργεί ως παρακολούθημα του Υπουργείου.
Προς μια πραγματική λιμενική μεταρρύθμιση
Για να αποκτήσει η Ελλάδα σύγχρονο μοντέλο διακυβέρνησης λιμένων, χρειάζονται τρεις τομές:
1. Αναβάθμιση της ΡΑΛ στην προηγούμενη θεσμική ισχύ της
Με οικονομική και λειτουργική αυτοτέλεια, διευρυμένες αρμοδιότητες και κατάργηση των ρυθμίσεων που την περιόρισαν.
2. Αναθεώρηση της πρότασης για την ΕΜΑΛΠ ώστε να μειωθεί ο πολιτικός έλεγχος
Η σύνθεση του Διοικητικού Συμβουλίου πρέπει να αποκτήσει θεσμικά αντίβαρα, συμμετοχή ΑΣΕΠ, συμμετοχή της Βουλής και διαδικασίες διαφάνειας.
3. Θεσμική σταθερότητα — όχι άλλες τροπολογίες κατάργησης αρμοδιοτήτων και οργάνων της πολιτείας, χωρίς μελέτη των αποτελεσμάτων τους.
Η αγορά χρειάζεται προβλεψιμότητα. Οι επενδυτές το ίδιο.
Δεν είναι σοβαρή διοίκηση να αλλάζει ο θεσμός κάθε τρία χρόνια χωρίς σκέψη για τα υποκατάστατα τους, όπως συνέβη με τις επιλογές του κου Πλακιωτάκη.
Επίλογος: Για να μην ξαναζήσουμε “ράβε-ξήλωνε”
Η Ελλάδα έχει την ευκαιρία —και την ανάγκη— να οικοδομήσει επιτέλους ένα στιβαρό θεσμικό σύστημα για τα λιμάνια της.
Η ΕΜΑΛΠ μπορεί να αποτελέσει μέρος της λύσης, αν διασφαλιστεί η ανεξαρτησία της και οπωσδήποτε όχι από μόνη της.
Χωρίς την αναβάθμιση της ΡΑΛ και χωρίς σαφείς εγγυήσεις ανεξαρτησίας, ο κίνδυνος να επαναληφθεί το θεσμικό χάος της τελευταίας πενταετίας είναι υπαρκτός.
Τα λιμάνια ήταν πάντα μηχανές οικονομικής και περιφερειακής ανάπτυξης και σήμερα έχει επιβεβαιωθεί ακόμη περισσότερο ότι είναι και γεωστρατηγικά εργαλεία ισχύος.
Δεν μπορούν να λειτουργούν με λογικές αυτοσχεδιασμού ή συγκυριακών αποφάσεων.
Αν η χώρα θέλει πραγματικά να προχωρήσει σε λιμενική μεταρρύθμιση, τότε χρειάζεται:
θεσμική σοβαρότητα, ανεξαρτησία, διαφάνεια και σταθερότητα.
Οτιδήποτε λιγότερο δεν είναι μεταρρύθμιση.
Είναι απλώς ένα ακόμη επεισόδιο στο γνώριμο ελληνικό «ράβε-ξήλωνε» του κομματικού και πελατειακού κράτους.