Οι παθογένειες του Ελληνικού πολιτικο-διοικητικού συστήματος …

Το σημερινό μας κράτος αποτελείται από ένα δυναστικό πολιτικό υποσύστημα και από ένα κρατικό μηχανισμό περιορισμένης ικανότητας. Πρόσφατα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέδειξε αυτή την ανισορροπία (“Η Ελλάδα συνέχισε να λαμβάνει μέτρα για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησής της, αλλά εξακολουθεί να υπάρχει περιθώριο για αύξηση της αποδοτικότητας”, Έκθεση για την Ελλάδα, Ιούνιος 2025). Η οικονομία με τα ολιγαρχικά επιχειρηματικά συμφέροντα, τις λεγόμενες “αναδιανεμητικές συσπειρώσεις”, μια ισχνή κοινωνία πολιτών, μια κουλτούρα περιορισμένων οριζόντων και ένας κρατικός μηχανισμός με 570.000 τακτικά μισθοδοτούμενους, περίπου 180.000 εποχικούς κάθε χρόνο και 2.200.000 συνταξιούχους.

Την τελευταία τριακονταετία υπήρξαν έξι τουλάχιστον επισήμως διακηρυχθέντα προγράμματα διοικητικών μεταρρυθμίσεων με σκοπό την ενδυνάμωση του κράτους.

Οι παθογένειες που αναδείχθηκαν περιλαμβάνουν

· την έντονη πολιτικοποίηση, βλέπε κομματικοποίηση ,

· την απουσία στρατηγικής λειτουργίας,

· τον ανεπαρκή συντονισμό,

· την προβληματική κατανομή αρμοδιοτήτων,

· την ανορθολογική οργανωσιακή μεγένθυση,

· την κουλτούρα νομικού φορμαλισμού και την κακή νομοθέτηση,

· την έλλειψη τεκμηρίωσης και

· την προβληματική διοίκηση προσωπικού.

…και οι κατευθύνσεις θεραπείας τους

Οι απαντήσεις που η διοικητική επιστήμη κρίνει ως απαραίτητες απέναντι στις παραπάνω προβληματικές καταστάσεις είναι

· η αποπολιτικοποίηση,

· η ανάπτυξη της στρατηγικής λειτουργίας,

· ένα κέντρο διακυβέρνησης που θα εξασφαλίζει τον συντονισμό,

· η κατανομή αρμοδιοτήτων με σχέδιο και με αναδιάταξη δομών,

· ο οργανωσιακός σχεδιασμός με ορθολογικότητα,

· έμφαση στη διαμόρφωση δημόσιων πολιτικών αντίστοιχη της νομοπαραγωγής,

· βελτίωση των κανονιστικών ρυθμίσεων και

· ορθολογικότητα στη διοίκηση του προσωπικού.

Οι εξελίξεις δεν επιτρέπουν αισιοδοξία

Οι κυβερνητικές επιλογές της τελευταίας εξαετίας, από το 2019 και έπειτα, ήταν όμως σε άλλη κατεύθυνση. Πρώτα απ’ όλα αυξήθηκε η πολιτικοποίηση. Το βλέπουμε αυτό με τους γραμματείς των υπουργείων, τους γραμματείς των αποκεντρωμένων διοικήσεων που επανήλθαν ως πολιτικά πρόσωπα και προπάντων τους διοικητές των δημόσιων νομικών προσώπων.

Καταγράφεται μια υπερσυγκέντρωση στο κέντρο συντονισμού, στην Προεδρία της Κυβέρνησης, μια τρομερή πολυδιάσπαση του διοικητικού έργου, και αυτό φαίνεται από τα πολλά μικρά υπουργεία και τους πολλούς ευκαιριακούς φορείς που δημιουργούνται κατά περίπτωση, με αποτέλεσμα να χάνεται η ευθύνη από την ανάθεση βασικών εργασιών σε ιδιωτικές επιχειρήσεις, από τη γενικευμένη σύμπραξη μετακλητών και ιδιωτών παντού. Επιπλέον όμως βλέπουμε την αφαίρεση βασικού έργου από δημοσίους υπαλλήλους, την αποδυνάμωση του δημοσιο-υπαλληλικού σώματος με χρήση διαιρετικών μηχανισμών και εν τέλει την συνολική απαξίωση της δημόσιας διοίκησης, κάτι που φάνηκε ιδιαίτερα με την πρόσφατη επίθεση κατά της μονιμότητας.

Βλέποντας τα προβλήματα αναλυτικότερα

-Προβλήματα στρατηγικού σχεδιασμού

Όσον αφορά την υπερσυγκέντρωση στο κέντρο συντονισμού, τα προβλήματα είναι νομίζω γνωστά. Η Προεδρία της Κυβέρνησης έχει εξελιχθεί ως ένα (υπερ-)υπουργείο πάνω από όλα τα άλλα, ενώ υπάρχουν και οι Υπηρεσίες Συντονισμού σε όλα τα υπουργεία οι οποίες λειτουργούν με στελέχη που ονομάστηκαν επιτελικά έπειτα από τρίμηνη επιμόρφωση.

Γίνεται μεν εκπόνηση σχεδίων , ωστόσο αυτά αφενός μεν δεν είναι στρατηγικά, γιατί αφορούν μόνο ένα έτος, αφετέρου δε , είναι στην ουσία τους απλές λίστες συγχρηματοδοτούμενων έργων. Δεν πρόκειται ακριβώς γι’ αυτό που η διοικητική επιστήμη κατανοεί ως στρατηγικό σχεδιασμό.

Το θεσμικό πλαίσιο καλής νομοθέτησης ασφαλώς και δεν τηρείται. Υπάρχει μια αδιαφορία για την αποκέντρωση και αντίθετα υπάρχουν τάσεις συγκέντρωσης με χρήση κεντρικών βάσεων δεδομένων όπου κυριαρχούν τα Υπουργεία Ψηφιακής Διακυβέρνησης και Οικονομικών.

- Ανεπαρκής συντονισμός

Όσον αφορά την ανεπάρκεια συντονισμού, πέρα από τα πολύ γνωστά ζητήματα που έχουν δει το φως της δημοσιότητας το τελευταίο διάστημα, θα αναφερθώ εδώ σε δύο βιωματικά παραδείγματα. Το ένα αφορά τον καθαρισμό των οικοπέδων που δρομολογήθηκε πέρυσι και προκάλεσε μια έντονη αντιπαράθεση μεταξύ του Υπουργείου Κλιματικής Κρίσης, του Πυροσβεστικού Σώματος, του Υπουργείου Εσωτερικών και των Δήμων που εμπλέκονται καθώς και ένα βομβαρδισμό ασαφειών και ερωτημάτων, για το ποιος είναι υπόχρεος να εκδώσει οδηγίες για το πώς θα καθαριστούν τα οικόπεδα, για το πώς θα πληρωθούν τα πρόστιμα που επιβάλλει μεν η Πυροσβεστική αλλά εισπράττει ο Δήμος κλπ.

Πιο έντονο είναι το φαινόμενο της έλλειψης συντονισμού στην είσπραξη του τέλους 0,5% το οποίο το πληρώνουν οι πελάτες των καταστήματων. Σε μια καφετέρια, ο πελάτης με την κατανάλώση του θα επιβαρυνθεί με το τέλος του 0,5% το οποίο ο καταστηματάρχης θα το αποδώσει εν συνεχεία στον Δήμο. Η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) αποφάσισε να αυτοματοποιήσει και ψηφοποιήσει την διαδικασία . Έλαβε σχετική χρηματοδότηση από το Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης, και ανέπτυξε σε συνεργασία με ιδιωτική εταιρεία, την αναγκαία πλατφόρμα και βάση δεδομένων. Ωστόσο το Υπουργείο Οικονομικών και η ΑΑΔΕ αποφάσισαν να εκτελέσουν εκείνοι το έργο. Το Υπουργείο Οικονομικών λοιπόν νομοθέτησε τρεις φορές σε χρονικό διάστημα ενός έτους. Εγκατέλειψε την ψηφιακή πλατφόρμα της ΚΕΔΕ και ανέπτυξε την δική του η οποία όμως αποδείχθηκε προβληματική και λειτουργούσε παράγοντας περισσότερα προβλήματα από όσα επέλυε. Επανήλθε τότε το Υπουργείο Εσωτερικών, και κατάφερε να συνεννοηθεί επαναφέροντας την πλατφόρμα που είχε φτιάξει η ΚΕΔΕ αλλά υπό την ομπρέλα της ΑΑΔΕ και αυτήν την στιγμή γίνεται προσπάθεια να διαπιστωθεί αν αυτή η λύση λειτουργεί.

- Ασάφεια και επικάλυψη αρμοδιοτήτων

Η πολυδιάσπαση του διοικητικού έργου είναι εμφανέστατη σε πολλές περιπτώσεις, ωστόσο στην περίπτωση των σιδηροδρόμων, όπως έχει αναλυθεί από τον Απόστολο Παπατόλια, είναι πολύ χαρακτηριστική. Υπάρχει μια μεγάλη ασάφεια για το που βρίσκεται η αρμοδιότητα για την ασφάλεια των σιδηροδρομικών μεταφορών. Πως εμπλέκονται οι συναρμόδιοι φορείς; Ποιές αρμοδιότητες ανήκουν στο Υπουργείο, την υπηρεσία του Μεταφορών, στον ΟΣΕ, στην ΓΑΙΟΣΕ, στην ΤΡΕΝΟΣΕ, στην ΡΑΣ, στην Ιταλική Εταιρεία, στην Διοικητική Αρχή Εξέτασης των Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων;

- Το πρόβλημα της ανάθεσης κρατικών λειτουργιών στον ιδιωτικό τομέα

Έρχομαι τώρα στο πλέον κρίσιμο θέμα που νομίζω ότι δεν έχει αναδειχθεί όσο πρέπει. Την εκτεταμένη ανάθεση έργων του κράτους σε ιδιωτικές επιχειρήσεις. Τα τελευταία τριάντα τουλάχιστον χρόνια, η πρακτική αυτή έχει πάρει μεγάλες διαστάσεις.. Το πεδίο των υποστηρικτικών λειτουργιών, π.χ. οι μισθοδοσίες των περισσότερων δημόσιων φορέων, έχουν ανατεθεί σε ιδιωτικές εταιρείες. Πολλοί οργανισμοί κρατικών φορέων έχουν συνταχθεί από ιδιωτικές εταιρείες. Και πολλές φορές μεταφέρεται σε εταιρείες συμβούλων και καθαρά επιχειρησιακό και πρακτικό έργο. Ωστόσο, το τελευταίο διάστημα έχουν πλέον, νομίζω ξεπεραστει οι συνήθεις πρακτικές και έχουμε εισέλθει σε μια εντελώς νέα, ποιοτική κατάσταση. Τα τελευταία έξι χρόνια ανατίθεται και έργο καθαρά στρατηγικού σχεδιασμού, άρα χάραξης δημόσιας πολιτικής, σε ιδιωτικές επιχειρήσεις. Ανατίθεται σε μεγάλες ιδιωτικές επιχειρήσεις έργο μειζόνων θεμάτων της Διοίκησης, ενώ έργο πιο περιορισμένης εμβέλειας ανατίθεται ιδίως σε δικηγορικές εταιρείες, στο βαθμό που η Διοίκηση εμπλέκεται εκτενώς στην νομοπαραγωγή, Επιπλέον υπάρχουν άπειρες ψηφιακές εφαρμογές που αναπτύσσονται από τον ιδιωτικό τομέα, ενώ σε εταιρείες ανατίθεται ακόμη και ελεγκτικό έργο.

Ας γίνουμε λίγο πιο συγκεκριμένοι επ΄ αυτού . Τον στρατηγικό τους σχεδιασμό και το Υπουργείο Εσωτερικών, το Υπουργείο Οικονομικών όπως και άλλα υπουργεία ανέθεσαν σε ιδιωτικές εταιρείες. Το ίδιο το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΚΔΔΑ), ο φορέας που παράγει γνώση για τη δημόσια διοίκηση και έχει εκπαιδεύσει χιλιάδες υπαλλήλων σε θέματα στρατηγικού σχεδιασμού, στοχοθεσίας και αξιολόγησης , ανέθεσε τον δικό του στρατηγικό σχεδιασμό σε εταιρεία συμβούλων. Επιπλέον, και άλλα χαρακτηριστικά και μείζονα για το κράτος έργα πέρασαν σε ιδιωτικές εταιρείες. Από το 2023, έργο για την ανάπτυξη του μηχανισμού απόδοσης του μπόνους, ανατέθηκε πριν δύο χρόνια έναντι 904.332 ευρώ . Πριν μάλιστα το έργο ολοκληρωθεί τον Φεβρουάριο φέτος ανατέθηκε συμπληρωματικό έργο 902.795 ευρώ, για παρόμοιους λόγους. Δεν είναι σαφές το τι ακριβώς σημαίνει ανάπτυξη μηχανισμού διαχείρισης και απόδοσης του μπόνους, αλλά σε κάθε περίπτωση παρατηρείται το φαινόμενο να ανατίθενται δίνονται σε ιδιωτικές εταιρείες έργα για εργασίες βασικού σχεδιασμού που θα έπρεπε να εκτελούν οι ίδιες οι δημόσιες υπηρεσίες. Άλλο παράδειγμα, έργο για θέματα σαφήνειας και εφαρμοσιμότητας του θεσμικού πλαισίου των ΟΤΑ. Δηλαδή μια κατεξοχήν εργασία δημοσίων υπαλλήλων.

Το περίφημο θέμα της αξιολόγησης, αποτελεί, σε συνάρτηση με τον προγραμματισμό, την άλλη όψη του ιδίου νομίσματος. Η αξιολόγηση με την σημερινή της μορφή νομοθετήθηκε το 2022. Ωστόσο, η εφαρμογή της διανύει διάφορες φάσεις, με την πιο πρόσφατη να υλοποιείται τώρα, γιατί η ψηφιακή πλατφόρμα, το ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα, στο οποίο εγγράφεται η αξιολόγηση, αναπτύχθηκε σε διαφορετικά διαστήματα.

Γι’ αυτό, ενώ οι απαιτήσεις της διαδικασίας ήταν λιγότερες πέρυσι, φέτος είναι πολύ αυξημένες, όπως προκύπτει και από την πρόσφατη εγκύκλιο. Οι έλεγχοι δίνονται σε ιδιώτες. Η διαδικασία του ελέγχου, πρωταρχική διαδικασία της διοίκησης, και αναφερόμαστε σε ελέγχους που έχουν να κάνουν με την παροχή διοικητικού έργου, έχει ανατεθεί από τα Υπουργεία Δημοσίων Έργων, Περιβάλλοντος, και από πολλά άλλα, στον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος, με την ευρεία έννοια, μετατρέπεται ταυτόχρονα σε ελεγκτή και σε ελεγχόμενο.

- Η αριθμητική αύξηση και η ενίσχυση του ρόλου των μετακλητών

Άλλο πρόβλημα αποτελεί η σύμπραξη των μετακλητών στο διοικητικό έργο. Έχουμε ξεπεράσει τους 3.000 και πολλές περιπτώσεις είναι προβληματικές διότι εμπλέκονται στο διοικητικό έργο. Αυτό αποτελεί ευθεία παραβίαση ακόμα και της νομοθεσίας του επιτελικού κράτους, αφού στον σχετικό νόμο, στο άρθρο 45 παράγραφος 5 ρητά αναφέρεται ότι οι μετακλητοί δεν θα πρέπει να εμπλέκονται στη διοίκηση. Εμπλέκονται όμως πολλαπλώς. Και επιπλέον αναλαμβάνουν πολλές φορές και θέσεις ευθύνης, όπως έχει γίνει ήδη στον ΕΦΚΑ, στη ΔΥΠΑ, στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου.

Ευρεία δημοσιότητα πήρε η περίπτωση μετακλητού ο οποίος σε e-mail του με χρήση του εθνοσήμου δίνει εντολή σε γενικούς διευθυντές να εκδώσουν άμεσα και “πάντως εντός της σήμερον” εγκύκλιο για συγκεκριμένο θέμα.

Και εκεί όπου εκ του νόμου προβλέπεται η άσκηση διευθυντικών καθηκόντων από μετακλητούς η διαδικασία επιλογής δεν εφοδιάζεται με τις αναγκαίες δικλείδες ασφαλείας που θα εγγυώνται την επιλογή προσώπων με αποδεδειγμένη γνώση στα ειδικά αντικείμενα του εκάστοτε φορέα και εμπειρία στις ιδιομορφίες της δημόσιας διοίκησης. Συχνά αγνοείται γενικά η ιδιαιτερότητα της δημόσιας διοίκησης και η ανάγκη εξειδικευμένης τεχνογνωσίας και κυριαρχεί η αντίληψη ότι το μάνατζμεντ των ιδιωτικών επιχειρήσεων είναι κατάλληλο και για την διοίκηση των δημοσίων υποθέσεων. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα δημοσίου οργανισμού με επιτελικό ρόλο στην δημόσια διοίκηση όπου ως επικεφαλής του επελέγη, από το αρμόδιο πενταμελές συμβούλιο, πρόσωπο προερχόμενο από τον ιδιωτικό τομέα απέναντι σε ανθυποψήφιους με ειδικές σπουδές και εκτενή εμπειρία σε επιτελικές θέσεις στο δημόσιο. Το δε αρμόδιο συμβούλιο επιλογής απαρτίζεται κατά πλειοψηφία από γενικούς γραμματείς υπουργείων, δηλαδή πολιτικούς μετακλητούς, ενώ οι εκπρόσωποι της διοίκησης, όπως του ΑΣΕΠ και του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους μειοψηφούν, αποτελώντας κατά τη διατύπωση του Απόστολου Παπατόλια, το φύλλο συκής μιάς πολιτικοποιημένης διαδικασίας.

- Η «αποικιοποίηση» της Δημόσιας Διοίκησης και η αποδυνάμωση της φυσικής ηγεσίας της

Βρισκόμαστε πλέον σε μια φάση που στην βιβλιογραφία χαρακτηρίζεται ως «αποικιοποίηση της Δημόσιας Διοίκησης». Εκτενείς λειτουργίες , ξεκινώντας από τον στρατηγικό σχεδιασμό, έχουν σε πολύ μεγάλο βαθμό καταληφθεί από είτε μεγάλες είτε μεσαίες, είτε μικρότερες ιδιωτικές επιχειρήσεις.

Τι συμβαίνει όμως στο αντίπαλο δέος, της «αποικιοποίησης», την φυσική ηγεσία της διοίκησης. Τους προϊσταμένους, τους γενικούς διευθυντές, τους διευθυντές, τους τμηματάρχες. Τι γίνεται με όλους αυτούς; Η απάντηση είναι ότι σχεδόν παντού απουσιάζουν οι κρίσεις προϊσταμένων. Το Διοικητικό Επιμελητήριο έχει ολοκληρώσει από τον Απρίλιο σχετική έρευνα πεδίου όπου η παραπάνω εικόνα τεκμηριώνεται πλήρως

Υπάρχουν ακόμα και σήμερα προϊστάμενοι που δεν επιλέχθηκαν μέσα από ανταγωνιστικές διαδικασίες και κατόπιν κρίσης αλλά τοποθετήθηκαν κατ’ ανάθεση σε θέση προϊσταμένου με τις μεταβατικές διατάξεις του 2014. Αισίως κλείνουν 11 χρόνια σε μεταβατική κατάσταση. Παραβιάζεται έτσι ευθέως η νομιμότητα, το ότι δεν γίνονται οι τακτικές κρίσεις όπως ορίζει ο υπαλληλικός κώδικας, δεν συγκροτούνται σωστά τα διάφορα όργανα, άρα πλήττεται το κράτος δικαίου, κάτι που δεν έχει αναδειχθεί στον βαθμό που πρέπει μέχρι σήμερα.

Το χειρότερο είναι ότι με την ανάθεση θέσεων ευθύνης σε πολλούς φιλικά προσκείμενους πραγματοποιείται ένας εκμαυλισμός συνειδήσεων. Υπάρχει αυτή τη στιγμή σήμερα σε εξέλιξη η δημιουργία μιας ομάδας ημετέρων εκλεκτών προσοδοθήρων οι οποίοι καταλαμβάνουν θέσεις. Σε πολλές χαριστικές περιπτώσεις, ακόμα και υπάλληλοι που πήραν το πτυχίο και ανέβηκαν στην κατηγορία ΠΕ μόλις πριν δύο χρόνια, ανέλαβαν απευθείας καθήκοντα διευθυντή, επειδή ήταν συνδικαλιστές της φιλοκυβερνητικής παράταξης.

Επι πλέον, ενώ το ΕΚΔΔΑ τα τελευταία χρόνια έχει εκπαιδεύσει μεγάλο αριθμό εξειδικευμένων στελεχών, όπως συμβούλους ακεραιότητας, συμβούλους ανάπτυξης, εξειδικευμένα στελέχη για να εφαρμόσουν το κοινό πλαίσιο αξιολόγησης, και τη, διοίκηση ολικής ποιότητας δεν υπάρχει μια σαφής εικόνα για το πώς έχουν αξιοποιηθεί αυτά τα στελέχη και τι αποτελέσματα έχουν παραχθεί από όλα αυτά τα πολύ φιλόδοξα εγχειρήματα.

Όλα τα προβλήματα που προαναφέρθηκαν όχι μόνο δεν αναδεικνύονται, αλλά αντίθετα αποκρύπτονται πίσω από μια πολύ έντονη επικοινωνιακή επίθεση, μια πολύ εντατική προπαγάνδα προς την αντίθετη κατεύθυνση, τον ισχυρισμό ότι όλα λειτουργούν σωστά.

‘Όμως το να μπαίνουν τα προβλήματα κάτω από το χαλί δεν βοηθά. Όπως άλλωστε είναι γνωστό τόσο και στην πολιτική όσο και στην διοικητική επιστήμη, ο τρόπος που διοικείται ένα κράτος δείχνει την ποιότητα της Δημοκρατίας. Οφείλουμε συνεπώς να κάνουμε κάτι για αυτό.

*Το κείμενο βασίζεται στην παρέμβασή του στο εργαστήρι ''Κράτος & Δημόσια Διοίκηση"