Σε μια περίοδο διαρκών κρίσεων και αυξημένων απαιτήσεων για αποτελεσματική διακυβέρνηση, το ζήτημα της οργάνωσης του κράτους επανέρχεται δυναμικά στο προσκήνιο.
Η ανάγκη για ταχύτητα, συντονισμό και σαφή στρατηγική κατεύθυνση οδήγησε στην υιοθέτηση του μοντέλου του «επιτελικού κράτους», το οποίο φιλοδοξεί να θεραπεύσει χρόνιες αδυναμίες της δημόσιας διοίκησης. Ωστόσο, κάθε θεσμική τομή δεν κρίνεται μόνο από τις προθέσεις της, αλλά κυρίως από τον τρόπο εφαρμογής της και τις επιπτώσεις στη δημοκρατική λειτουργία. Στο σημείο αυτό ανακύπτει ένα κρίσιμο ερώτημα: πώς μπορεί να συνδυαστεί η διοικητική αποτελεσματικότητα με τη θεσμική ισορροπία και τη δημοκρατική λογοδοσία; Σήμερα η συζήτηση για το μοντέλο αυτό επανέρχεται με ένταση. Η λειτουργία του αποτέλεσε μια σημαντική διοικητική τομή, εισάγοντας ενιαίο συντονισμό, ταχύτητα και αξιολόγηση. Ωστόσο, η ίδια αυτή μεταρρύθμιση, όπως εφαρμόστηκε, ανέδειξε και τα όριά της: υπερσυγκέντρωση εξουσιών, αποδυνάμωση της κοινοβουλευτικής λειτουργίας, περιορισμό της αυτοτέλειας των υπουργείων και αύξηση της απόστασης ανάμεσα στο κέντρο λήψης αποφάσεων και την κοινωνία.
Στο επίκεντρο της συζήτησης βρίσκεται ένα θεμελιώδες ερώτημα: Πώς μπορεί η Ελλάδα να διατηρήσει τα οφέλη του επιτελικού κράτους, χωρίς να θυσιάζει την ποιότητα της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας;
Ο νόμος 4622/2019 εισήγαγε για πρώτη φορά ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο οργάνωσης της κυβέρνησης και του συντονισμού της δημόσιας διοίκησης. Η μεταρρύθμιση αυτή απάντησε σε χρόνιες παθογένειες: κατακερματισμό αρμοδιοτήτων, έλλειψη συντονισμού, αργές διαδικασίες, απουσία αξιολόγησης.
Σε περιόδους κρίσης –πανδημία, φυσικές καταστροφές, διεθνείς αναταράξεις– το μοντέλο αυτό λειτούργησε αποτελεσματικά. Η κεντρική καθοδήγηση επέτρεψε ταχεία λήψη αποφάσεων και ενιαία στρατηγική.
Όμως, σε περιόδους ομαλότητας, η ίδια συγκεντρωτική λογική ανέδειξε προβλήματα: περιορισμός της αυτονομίας των υπουργείων, αποδυνάμωση της συλλογικότητας της κυβέρνησης, μεταφορά κρίσιμων αποφάσεων σε κλειστούς πυρήνες συμβούλων, συρρίκνωση του ουσιαστικού ρόλου της Βουλής.
Η κριτική που διατυπώνεται, ακόμη και από βουλευτές της κυβερνητικής πλειοψηφίας, δεν αμφισβητεί την ύπαρξη επιτελικού κέντρου, αλλά τον τρόπο λειτουργίας του και τις συνέπειες για τη θεσμική ισορροπία.
Το ερώτημα λοιπόν που τίθεται τώρα με επιτακτική δύναμη στο δημόσιο διάλογο δεν είναι αν χρειαζόμαστε ισχυρό κυβερνητικό κέντρο. Είναι αν το ισχυρό αυτό κέντρο εξακολουθεί να λογοδοτεί στη Βουλή που εκπροσωπεί τους πολίτες. Γιατί όταν η αποτελεσματικότητα αρχίζει να συγχέεται με την αδιαφάνεια, και η συνοχή με τον αποκλεισμό, τότε το σύστημα δεν εκσυγχρονίζεται, αλλά υποβαθμίζεται.
Η κοινοβουλευτική δημοκρατία απαιτεί αντίβαρα, όχι μόνο ταχύτητα
Σύμφωνα με το Σύνταγμα, η Βουλή δεν είναι όργανο επικύρωσης κυβερνητικών αποφάσεων. Είναι: νομοθέτης, ελεγκτής της εκτελεστικής εξουσίας, και φορέας της λαϊκής κυριαρχίας. Όταν η κυβερνητική λειτουργία μετατοπίζεται υπερβολικά στο πρωθυπουργικό κέντρο, δημιουργείται κίνδυνος «πρωθυπουργοκεντρισμού». Αυτό δεν είναι ελληνική ιδιαιτερότητα, αποτελεί διεθνώς αναγνωρισμένο φαινόμενο σε σύγχρονες δημοκρατίες.
Η διαφορά είναι ότι σε χώρες όπως η Γερμανία ή το Ηνωμένο Βασίλειο, η ισχύς του επιτελικού κέντρου αντισταθμίζεται από: ισχυρές κοινοβουλευτικές επιτροπές, ανεξάρτητες αρχές με πραγματική αυτονομία, κουλτούρα λογοδοσίας, και αποκεντρωμένες δομές εξουσίας.
Στην Ελλάδα, αυτά τα αντίβαρα παραμένουν ασθενέστερα, με αποτέλεσμα η συγκέντρωση εξουσίας να γίνεται πιο έντονη και πιο ορατή.
Η λειτουργία του επιτελικού κράτους δεν κατάφερε να αποτρέψει φαινόμενα κακοδιοίκησης και διαφθοράς. Υποθέσεις όπως ο ΟΠΕΚΕΠΕ, διαδοχικές παραιτήσεις κυβερνητικών στελεχών και αυξημένα αιτήματα άρσης ασυλίας βουλευτών δείχνουν ότι η συγκεντρωτική δομή δεν εγγυάται αυτομάτως τη διαφάνεια.
Αντίθετα, όταν ο έλεγχος γίνεται «εσωτερικός», υπάρχει ο κίνδυνος: να περιορίζεται η διαφάνεια, να αποδυναμώνεται ο κοινοβουλευτικός έλεγχος, και να ενισχύεται η αδιαφάνεια σε κρίσιμες αποφάσεις. Η δημοκρατία δεν λειτουργεί με την υπόθεση ότι «λίγοι αποφασίζουν για όλους». Λειτουργεί όταν πολλοί ελέγχουν τους λίγους.
Προς νέο μοντέλο: θεσμική ισορροπία, λογοδοσία, συμμετοχή
Η λύση δεν είναι η κατάργηση του επιτελικού κράτους, αλλά ο επανασχεδιασμός του. Ένα σύγχρονο, λειτουργικό και δημοκρατικό μοντέλο διακυβέρνησης πρέπει να στηρίζεται σε τρεις πυλώνες:
Ενίσχυση της Βουλής και του ρόλου του βουλευτή: Ισχυρές κοινοβουλευτικές επιτροπές με πραγματική δυνατότητα ελέγχου. Υποχρεωτική ουσιαστική διαβούλευση πριν από κάθε νομοσχέδιο. Ανεξάρτητη τεχνική υποστήριξη της Βουλής για αξιολόγηση πολιτικών. Περιορισμός της νομοθέτησης με κατεπείγουσα διαδικασία. Προστασία της ελευθερίας γνώμης του βουλευτή εντός των κομμάτων.
Αναβάθμιση του επιτελικού κράτους με διαφάνεια και όρια: Σαφής διάκριση μεταξύ στρατηγικού συντονισμού (Μαξίμου) και τομεακής πολιτικής (υπουργεία). Δημοσιοποίηση διαδικασιών λήψης αποφάσεων, στο μέτρο του δυνατού. Ετήσια έκθεση επιτελικής διακυβέρνησης στη Βουλή. Αξιολόγηση υπουργείων από ανεξάρτητους φορείς, όχι μόνο από το κέντρο.
Ενίσχυση θεσμικών αντιβάρων και κοινωνικής συμμετοχής: Ανεξάρτητες αρχές με πραγματική αυτονομία και πόρους. Θεσμοί συμμετοχικής διακυβέρνησης (ακροάσεις πολιτών, κοινωνικών φορέων, επιστημονικών οργανώσεων). Προστασία ατόμων που αποκαλύπτουν πληροφορίες για παράνομες πράξεις. Στόχος είναι η προστασία του δημόσιου συμφέροντος, και γι’ αυτό σε πολλές χώρες υπάρχουν ειδικοί νόμοι που προστατεύουν αυτά τα άτομα από αντίποινα. Ενίσχυση των μηχανισμών καταγγελιών. Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων προς την τοπική αυτοδιοίκηση.
Η δημοκρατία ως καθημερινή πρακτική, όχι ως τυπική διαδικασία
Η ποιότητα της δημοκρατίας δεν κρίνεται μόνο από το Σύνταγμα, αλλά από το πώς εφαρμόζεται στην πράξη. Ένα σύγχρονο κράτος χρειάζεται: αποτελεσματικότητα, ταχύτητα, συντονισμό αλλά και θεσμικά αντίβαρα, λογοδοσία, και συμμετοχή.
Το ζητούμενο δεν είναι να επιλέξουμε ανάμεσα σε «ισχυρό κέντρο» και «δημοκρατική λειτουργία». Το ζητούμενο είναι να τα συνδυάσουμε.
Η Ελλάδα μπορεί να έχει ένα επιτελικό κράτος που λειτουργεί ως νευρικό σύστημα της διοίκησης, χωρίς να μετατρέπεται σε μοναδικό κέντρο εξουσίας.
Μπορεί να έχει βουλευτές που δεν είναι απλώς «εκτελεστές», αλλά πραγματικοί εκπρόσωποι της κοινωνίας. Μπορεί να έχει μια δημοκρατία που δεν φοβάται τη λογοδοσία, αλλά την επιδιώκει. Αυτός είναι ο δρόμος προς μια πιο ώριμη, πιο ισορροπημένη και πιο συμμετοχική δημοκρατική διακυβέρνηση.
Η πρόκληση εν τέλει, δεν είναι να επιστρέψουμε σε παλαιότερα, λιγότερο αποτελεσματικά μοντέλα, αλλά να εξελίξουμε το υπάρχον με γνώμονα τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τη συμμετοχή. Μια ώριμη δημοκρατία δεν φοβάται τον έλεγχο ούτε περιορίζει τον διάλογο. Αντίθετα, τα ενσωματώνει ως βασικά εργαλεία διακυβέρνησης. Αν το επιτελικό κράτος καταφέρει να λειτουργήσει μέσα σε αυτό το πλαίσιο ισορροπίας, τότε μπορεί να αποτελέσει όχι μόνο εργαλείο αποτελεσματικότητας, αλλά και πυλώνας δημοκρατικής ενδυνάμωσης.
Αυτές οι επιλογές δεν ανήκουν μόνο στους νομοθέτες και τους κυβερνητικούς σχεδιαστές. Ανήκουν στην ίδια την κοινωνία, που οφείλει να απαιτεί το κράτος που της αξίζει: ένα κράτος αποτελεσματικό, δίκαιο και λογοδοτούν. Γιατί στο τέλος, η δημοκρατία δεν είναι αυτό που γράφει το Σύνταγμα. Είναι αυτό που διεκδικούμε, κάθε μέρα.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ / ΠΗΓΕΣ
Ν. 4622/2019 – «Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης».
OECD (2020), Centre of Government Review: Greece.
OECD (2018), Working with Parliament: Strengthening Parliamentary Oversight.
Armingeon, K. & Guthmann, K. (2014), Democracy in Crisis?
Peters, B. Guy (2018), The Politics of Bureaucracy.
Rhodes, R.A.W. (2011), Everyday Life in British Government.
Σύνταγμα της Ελλάδας, άρθρα 26, 60–70.
European Parliament Research Service (EPRS), Parliamentary Oversight in the EU.