Τα πρόσφατα δημοσιεύματα για το διευρυμένο πρόγραμμα έργων του ΥπερΤαμείου — με master plans για λιμάνια όπως της Αλεξανδρούπολης, της Πάτρας, της Ηγουμενίτσας και του Ηρακλείου, έργα αναβάθμισης στον Βόλο και σχέδια αξιοποίησης λιμενικών και μαρινών πανελλαδικά — δεν είναι απλώς εντυπωσιακά λόγω των αριθμών. Αποκαλύπτουν ότι ο φορέας αυτός έχει μετατραπεί από «διαχειριστή δημόσιας περιουσίας» σε έναν εμμέσως στρατηγικό ρυθμιστή μεγάλων εθνικών υποδομών, χωρίς όμως αντίστοιχα θεσμικά αντίβαρα, με περιορισμένο δημοκρατικό και ρυθμιστικό έλεγχο.

Η εξέλιξη αυτή δεν είναι τυπική ούτε ουδέτερη. Έχει άμεσες συνέπειες στη λειτουργία των αγορών υποδομών, στον ανταγωνισμό και τελικά στο ίδιο το δημόσιο συμφέρον.

Από διαχειριστής περιουσίας σε υπερ-ρυθμιστή και υπερ-επενδυτή

Η αρχική νομοθεσία που δημιούργησε το ΥπερΤαμείο το όριζε κυρίως ως φορέα διαχείρισης και αξιοποίησης δημόσιας περιουσίας, με στόχο τη βελτίωση της αποδοτικότητάς της και την προσέλκυση κεφαλαίων. Δεν προέβλεπε, ούτε νομιμοποιούσε, τη συσσώρευση ρόλων όπως:

• το ίδιο σώμα εκπονεί ή αναθέτει στρατηγικά business plans και master plans για κρίσιμες υποδομές,
• οργανώνει τις διαγωνιστικές διαδικασίες για μακροχρόνιες παραχωρήσεις (λιμένες και μαρίνες),
• και καθορίζει σε μεγάλο βαθμό τα πλαίσια και τις παραμέτρους λειτουργίας των αγορών στις οποίες παρεμβαίνει.
• και ταυτόχρονα η λήψη επενδυτικών αποφάσεων με πολυετή ή πολυδεκαετή δεσμευτικό χαρακτήρα.

Αυτή η μετατόπιση αρμοδιοτήτων — από διαχειριστική σε ουσιαστικά ρυθμιστική — δεν συνδέθηκε με αντίστοιχη θεσμική λογοδοσία: δεν εκκρεμεί δίκαιη συμμετοχή του κοινού σε επιλογές στρατηγικής σημασίας, δεν υπάρχει σαφές πολιτικό πλαίσιο που να καθορίζει κριτήρια, όρια και αντίβαρα, και δεν έχει συνομολογηθεί πανεθνική στρατηγική υποδομών με κοινοβουλευτική έγκριση. Στην πράξη, το ΥπερΤαμείο λειτουργεί πλέον ως ο φορέας που σχεδιάζει, ρυθμίζει και επενδύει, συγκεντρώνοντας εξουσίες που σε ένα ισορροπημένο θεσμικό σύστημα θα έπρεπε να είναι διακριτές.

Το ευρωπαϊκό πλαίσιο και η ελληνική πραγματικότητα

Παράλληλα, σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης διαμορφώνεται ένα νέο πλαίσιο για τους λιμένες, με στόχο να αντιμετωπιστούν ρητά ως κρίσιμες υποδομές που χρήζουν ενισχυμένου ελέγχου των ξένων επενδύσεων και της στρατηγικής σημασίας τους για ασφάλεια, άμυνα και ανθεκτικότητα. Σύμφωνα με το υπό επεξεργασία ευρωπαϊκό σχέδιο, οι λιμένες αντιμετωπίζονται ως «υποδομές διττής χρήσης» και θα υπόκεινται σε αυστηρότερη αξιολόγηση της ξένης ιδιοκτησίας και του επιχειρησιακού ελέγχου, σε έναν συστηματικό μηχανισμό αξιολόγησης κινδύνων.

Αυτό σηματοδοτεί μια τάση στην Ε.Ε. προς ενίσχυση του δημόσιου και συλλογικού ελέγχου των λιμενικών υποδομών, με κριτήριο την ασφάλεια και το δημόσιο συμφέρον. Η παρουσία του ελληνικού ΥπερΤαμείου σε αυτή τη συγκυρία, χωρίς αντίστοιχα θεσμικά αντίβαρα, εγείρει ερωτήματα για το πώς η Ελλάδα θα διασφαλίσει ότι η συμμετοχή της στους ευρωπαϊκούς αυτούς μηχανισμούς θα υπηρετήσει τον ευρύτερο δημόσιο ρόλο και όχι στενά επιχειρηματικά συμφέροντα.

Το κενό ρυθμιστικής εποπτείας και η αποδυνάμωση της ΡΑΛ

Η συσσώρευση αυτή καθίσταται ακόμη πιο προβληματική αν ληφθεί υπόψη η αποδυνάμωση της Ρυθμιστικής Αρχής Λιμένων (ΡΑΛ) τα τελευταία χρόνια. Η ΡΑΛ είχε θεσμικά προβλεφθεί ως ανεξάρτητος ρυθμιστής, με ρόλο:

• την εποπτεία των λιμενικών αγορών,
• τη διασφάλιση ίσων όρων πρόσβασης,
• και τη συνεπικουρία της Επιτροπής Ανταγωνισμού σε ζητήματα δομικών στρεβλώσεων.

Με την αφαίρεση κρίσιμων αρμοδιοτήτων της, δημιουργήθηκε ένα θεσμικό κενό: δεν υπάρχει πλέον ισχυρός, ανεξάρτητος ρυθμιστής που να παρακολουθεί ουσιαστικά τη λειτουργία των λιμανιών και των μαρινών ως αγορών. Το κενό αυτό καλύπτεται de facto από το ίδιο το ΥπερΤαμείο, το οποίο όμως δεν είναι —ούτε μπορεί να είναι— ουδέτερος ρυθμιστής, καθώς έχει άμεσο επενδυτικό και διαχειριστικό συμφέρον.

Ενδο-λιμενικός και δια-λιμενικός ανταγωνισμός υπό συνθήκες "άγνοιας"

Στο ευρωπαϊκό και ελληνικό δίκαιο ανταγωνισμού, τα λιμάνια αντιμετωπίζονται ως αγορές όπου πρέπει να διασφαλίζεται τόσο:

• ενδο-λιμενικός ανταγωνισμός (μεταξύ παρόχων υπηρεσιών εντός του ίδιου λιμένα),
• όσο και δια-λιμενικός ανταγωνισμός (μεταξύ διαφορετικών λιμένων σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο).

Οι μακροχρόνιες συμβάσεις παραχώρησης —και ιδίως το μοντέλο της ολικής παραχώρησης (master concession)— τείνουν να υπονομεύουν και τις δύο αυτές διαστάσεις, όταν:

• συγκεντρώνουν κρίσιμες λειτουργίες και δικαιώματα σε έναν παραχωρησιούχο,
• περιορίζουν τη δυνατότητα εισόδου νέων παικτών,
• και «κλειδώνουν» δομές αγοράς για δεκαετίες, ανεξάρτητα από μελλοντικές τεχνολογικές, περιβαλλοντικές ή οικονομικές μεταβολές.

Χωρίς ισχυρή ρυθμιστική εποπτεία, οι συμβάσεις αυτές λειτουργούν όχι απλώς ως εργαλεία προσέλκυσης επενδύσεων, αλλά ως μηχανισμοί ανακατανομής αγορών και ισχύος, με δυνητικά μονοπωλιακά χαρακτηριστικά.

Υπονόμευση "Ρυθμισεων" και στρέβλωση του θεμιτού ανταγωνισμού

Όταν ο ίδιος φορέας:

• καθορίζει τη στρατηγική ανάπτυξης,
• συντάσσει τους όρους των διαγωνισμών,
• επιλέγει τους συμβούλους,
• και εισηγείται ή υπογράφει τις συμβάσεις παραχώρησης,

τότε δημιουργείται ένα σαφές ρυθμιστικό ρίσκο. Οι κανόνες του παιχνιδιού δεν προκύπτουν από ανεξάρτητη ρύθμιση, αλλά από τον ίδιο τον «παίκτη» που συμμετέχει ενεργά στο αποτέλεσμα.

Η διεθνής εμπειρία και η ευρωπαϊκή νομολογία είναι σαφείς: η σύγχυση ρόλων μεταξύ ρυθμιστή, διαχειριστή και επενδυτή αυξάνει την πιθανότητα στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και μειώνει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία.

Προς έναν συμφωνημένο επαναπροσδιορισμό

Η κριτική αυτή δεν αφορά την ανάγκη επενδύσεων ούτε την εμπλοκή του ιδιωτικού τομέα στις υποδομές. Αφορά τα όρια της θεσμικής εξουσίας.

Αυτό που απαιτείται είναι ένας συμφωνημένος, θεσμικός επαναπροσδιορισμός του ρόλου και των αρμοδιοτήτων του ΥπερΤαμείου, μέσα από μια εθνική συζήτηση και πολιτική συναινέσεων. Ένας επαναπροσδιορισμός που θα:

• αποκαθιστά τη διάκριση μεταξύ στρατηγικού σχεδιασμού, ρύθμισης και επένδυσης,
• ενισχύει τον ρόλο ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών, όπως η ΡΑΛ,
• και διασφαλίζει ότι οι κρίσιμες εθνικές υποδομές λειτουργούν με όρους διαφάνειας, θεμιτού ανταγωνισμού και δημοκρατικής λογοδοσίας.

Κυρίαρχο στοιχείο στις πρόσφατες κινήσεις του ΥπερΤαμείου είναι η ανάθεση σε συμβούλους για την εκπόνηση business plans και στρατηγικών μελετών που στη συνέχεια χρησιμοποιούνται για τη διάρθρωση των master plans σε λιμάνια όπως της Αλεξανδρούπολης, του Βόλου και άλλων. Αυτό δημιουργεί ένα ενιαίο ιδιωτικό οικοσύστημα καθορισμού στρατηγικών επιλογών, όπου η ίδια μεθοδολογία που επιλέγει και προσλαμβάνει τους συμβούλους καθορίζει επίσης τα κριτήρια με τα οποία αυτοί θα κριθούν — ένα ιδιότυπο regulatory capture χωρίς ισχυρά θεσμικά αντίβαρα.

Σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, η εφαρμογή του Κώδικα Λιμένων και των αρχών του Port Services Regulation (Κανονισμός (ΕΕ) 2017/352) και της σχετικής νομοθεσίας έχει στόχο να εξασφαλίσει ότι οι διαχειριστικές αρχές λιμένων λειτουργούν με σεβασμό στη διαφάνεια, τον έλεγχο τιμών και την πρόσβαση στην αγορά — με δυνατότητα ανεξάρτητης προσφυγής και ρυθμιστικής εποπτείας από αρμόδιους φορείς που δεν έχουν ίδια επιχειρηματική συμμετοχή στην εκμετάλλευση των υποδομών.

Αντίθετα, η ελληνική εμπειρία δείχνει ότι το ΥπερΤαμείο ασκεί παράλληλα πολλαπλούς ρόλους χωρίς να έχει ξεκάθαρο ρυθμιστικό αντίβαρο που να προστατεύει την αγορά από ενδεχόμενες στρεβλώσεις, μονοπωλιακές τάσεις ή έλλειμμα διαφάνειας. Αυτή η διάσταση πρέπει να αποτελέσει κεντρικό θέμα στον δημόσιο διάλογο.

Συμπέρασμα

Η Ελλάδα χρειάζεται ένα ενιαίο, πολυεπίπεδο εθνικό στρατηγικό σχέδιο υποδομών που να λάβει υπόψη τόσο το ευρωπαϊκό πλαίσιο (όπως η αυξημένη θεσμική επιτήρηση των λιμένων) όσο και τις εγχώριες ανάγκες για ανάπτυξη, περιφερειακή συνοχή και ανταγωνιστικότητα.

Η διεύρυνση του ρόλου του ΥπερΤαμείου υπερβαίνει πλέον την απλή διαχείριση περιουσίας: επηρεάζει άμεσα τη δομή της αγοράς, τη ρύθμιση υποδομών και τη λειτουργία κρίσιμων δημόσιων αγαθών. Χωρίς σαφείς θεσμικούς ελέγχους, ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές και δημοκρατική λογοδοσία, υπάρχει πραγματικό ρίσκο στρέβλωσης του ανταγωνισμού, συγκέντρωσης εξουσίας και υπονόμευσης του δημόσιου συμφέροντος — ιδιαίτερα σε τομείς όπως οι λιμένες και οι μαρίνες όπου η στρατηγική σημασία είναι υψηλή.

Η χώρα καλείται να ανοίξει μια εθνική συζήτηση με πολιτική συναίνεση, ώστε να επαναπροσδιοριστεί ο ρόλος των κρίσιμων φορέων και να εγγυηθεί ότι η ανάπτυξη υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, όχι μόνο ένα τεχνοκρατικό project management.

Ακριβώς γι’ αυτό, απαιτείται συνειδητή πολιτική επιλογή: επαναπροσδιορισμός του ρόλου του ΥπερΤαμείου με όρους θεσμικής ισορροπίας, διαφάνειας και κοινωνικής νομιμοποίησης.

Αυτό δεν είναι τεχνικό ζήτημα διαχείρισης έργων. Είναι δημοκρατικό και οικονομικό ζήτημα πρώτης γραμμής.